Prachtig beleid en mooie programma’s. Waarom mislukken ze zo vaak? In de uitvoering zijn vaak veel spelers betrokken en als deze ook maar een beetje afwijken van het oorspronkelijke beleid, zal het resultaat in niets meer lijken op wat de bedoeling was. En opmerkelijk: geen van de spelers zal het idee hebben dat dit aan hem ligt.
Beleid kom je tegen in regeerakkoorden, in nota’s en in brieven aan de Kamer. Het bedrijfsleven werkt met strategieën en speerpunten. Veelal prachtige voornemens, mooie intenties. Toch komt er vaak niet veel van terecht. De schuld daarvoor wordt al snel gelegd bij de uitvoering. Die is stroperig of, nog sterker, daar wordt zelfs obstructie gepleegd. Heel veel goeds lijkt in deze uitvoeringsprocessen te smoren. Maar dat is wel een wat te gemakkelijke conclusie. Want waarom precies lopen dan al die goede voornemens dood, zelfs in gevallen waar geen serieuze oppositie tegen dit beleid bestaat?
We kennen allemaal wel dat kinderspelletje. Kinderen zitten in een kring. Een kind mag wat in het oor van het kind aan zijn rechterhand fluisteren en die mag dat weer doorgeven aan zijn buurkind, enzovoort. Tegen de tijd dat het bericht de kring rond is gegaan en weer terug is bij de bron, is er van de oorspronkelijke boodschap niets meer over. Hilariteit alom! Alle kinderen hebben voor hun gevoel doorgegeven wat ze hoorden. Hoe kan dat? Toegegeven: ze hadden niet alles wat hen werd ingefluisterd precies verstaan en begrepen, maar toch wel bijna alles. Hoe kan de oorspronkelijke boodschap dan toch zo vervormd zijn? De verklaring is duidelijk: ieder kind in de kring voegt een heel kleine afwijking toe. De optelsom van al die kleine afwijkingen leidt tot een groot verschil tussen het uiteindelijke resultaat en de begin-boodschap. Geen van de kinderen zal van zichzelf vinden dat hij substantieel heeft bijgedragen aan deze vervorming. Vandaar hun verbazing over het eindresultaat.
Pressman en Wildavsky hebben dit fenomeen beschreven in hun klassieker Implementation, met de veelzeggende ondertitel 'How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, Why it's amazing that Federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes'. Aanleiding voor deze studie was een project van de federale overheid waarin werd getracht om door middel van overheidsinvesteringen en loonsubsidies sociale achterstanden in Oakland weg te werken. Er bestond veel sympathie en steun voor dit beleid. Twintig miljoen dollar en een grote inspanning van de betrokkenen bleken evenwel niet tot de gewenste resultaten te leiden. De auteurs vonden uiteindelijk een verklaring in de zogeheten complexity of joint action. Daarmee doelen zij op het feit dat er per afzonderlijk werkgelegenheidsproject tientallen beslissingsmomenten bleken te bestaan. Op elk van die momenten werd weer wat, maar niet veel, veranderd aan het beleid, maar de optelsom van alle kleine wijzigingen en vertragingen leidde tot grote veranderingen en zelfs stagnatie.
Wat is de conclusie? Uitvoeringsprocessen waar veel partijen bij betrokken zijn die ieder iets toe te voegen hebben, bijvoorbeeld vanuit hun deskundigheid of hun betrokkenheid, leiden al snel tot grote veranderingen in het beleid. Veranderingen in beleid die ontstaan tijdens de uitvoering zijn, zo bezien, normaal. Beleid dat ongeschonden wordt uitgevoerd, is juist de grote uitzondering.¶
Do’s & don’ts
Do’s
- Wees beducht op problemen in de uitvoering, ook al is er weinig oppositie.
- Stel je open voor de onvermijdelijke veranderingen die tijdens uitvoering ontstaan. Wellicht betekenen ze een verbetering ten opzichte van de oorspronkelijke plannen.
- Zorg dat meerdere uitvoeringsprocessen tegelijkertijd lopen. Dan is er altijd wel één succesvol.
Don’ts
- Uitvoerders aanspreken op obstructie indien beleid tijdens uitvoering verandert.
- Denken dat beleid zonder veranderingen door de uitvoering heenkomt.
- Denken dat het oorspronkelijke beleid ook het beste beleid is.
Over Ernst ten Heuvelhof
Ernst ten Heuvelhof is hoogleraar bestuurskunde aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en aan de faculteit der Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
